"L'unico modo sensato di affrontare queste aberrazioni dell'integrazione europea è quello di minimizzarle ed eliminarle. Per il Recovery Fund, ciò significa che tutte le condizionalità che nulla hanno a che fare con l'effettivo uso dei fondi dovranno essere totalemente respinte", scrive il grande intellettuale tedesco Martin Hoepfner. La Commissione attraverso il Recovery Fund, secondo Hoepfner, intende mostrate tutto il lato autoritario del potere europeo, collegando l'erogazione dei fondi all'applicazione delle condizionalità dettate dalla stesssa Commissione, ovviamente al di fuori del processo democratico. I burocrati di Bruxelles, nel frattempo, tramite delle raccomandazioni hanno voluto mostrare i muscoli anche alla Germania, per Hoepfner tuttavia alla Cancelleria e nei ministeri tedeschi nessuno passerà notti insonni. Una riflessione molto interessante di Martin Hoepfner sul lato autoritario del potere europeo, da Makroskop.de
La settimana scorsa la stampa ha riportato una notizia importante. La Commissione europea ha comunicato alla Cancelleria e ai ministeri delle finanze e dell'economia che per poter ricevere i circa 24 miliardi di euro del Fondo per la ricostruzione ai quali avrebbe accesso, la Germania deve migliorare il suo programma di riforme. In particolare, Handelsblatt (25.1.21, pp. 8-9) e la FAZ (26.1.21, p. 16) riportano che la Germania dovrebbe riformare il suo sistema fiscale troppo progressivo, rafforzare la sostenibilità finanziaria del suo sistema pensionistico, liberalizzare le professioni regolamentate e abolire la separazione dei coniugi in ambito fiscale (Ehegattensplitting).
Ma tutto ciò sembra un po' strano. Condizioni per ottenere il denaro dal fondo di ricostruzione: non si trattava invece di discutere dell'uso concreto dei fondi, della digitalizzazione, della protezione del clima e dei meccanismi relativi allo stato di diritto? Il sistema tedesco di separazione fiscale fra i coniugi fa parte forse delle competenze dell'UE? Oppure, senza che ce ne fossimo accorti, contribuisce per caso a quegli squilibri interni all'Europa che hanno effettivamente bisogno di essere corretti e quindi rientrano nell'ambito delle procedure di controllo e di correzione macroeconomica gestite tramite il mecccanismo delle sanzioni?
Anche se questo fosse il caso (ma non è così ovviamente), cosa ha a che fare tutto ciò con il fondo per la ricostruzione? Scomponiamo e valutiamo i fatti.
Le condizionalità si spostano verso il fondo per la ricostruzione
Come è noto, la maratona negoziale del Consiglio europeo del luglio 2020 ha portato alla decisione di istituire un fondo per la ricostruzione da finanziare con dei prestiti comuni, fondo che dovrà fornire nei prossimi tre anni sovvenzioni a fondo perduto per 312,5 miliardi di euro e prestiti per 360 miliardi di euro (qui una valutazione economica). Un quinto del denaro è destinato ad accelerare la digitalizzazione e un terzo alla protezione del clima. I fondi saranno distribuiti tra i paesi partecipanti sulla base di un calcolo derivante dalla gravità del crollo del PIL causato dal Coronavirus lo scorso anno e il tasso di disoccupazione.
Tali fondi, tuttavia, non potranno essere spostati da una parte all'altra del continente senza condizionalità e controlli. Gli obiettivi dovranno essere ben definiti e non vi è alcun dubbio che dovranno essere effettuati dei controlli per assicurarsi che i fondi non finiscano in qualche pantano di corruzione. Tutti almeno sono d'accordo su questo punto. Ma la Commissione, il Parlamento europeo (PE) e alcuni Stati membri - soprattutto i "Cinque paesi Frugali" del nord volevano di più, mentre la Germania a causa della sua presidenza di turno sull'argomento è stata più moderata. In particolare si trattava di collegare il fondo a dei requisiti che nulla hanno a che fare con gli obiettivi e le procedure del fondo. Il Parlamento europeo, in particolare, voleva un meccanismo rigido fondato sullo Stato di diritto per poter agire contro Polonia e Ungheria (Andreas Nölke qui), e la Commissione, in particolare, chiedeva un collegamento con le raccomandazioni specifiche per i paesi del semestre europeo.
I negoziati su queste condizionalità si sono trascinati per quasi 6 mesi. L'accordo nell'ambito della cosiddetta "procedura del trilogo" fra la Commissione, il Consiglio e il PE è stato raggiunto solo poco prima di Natale, il 17 dicembre 2020. Purtroppo, il racconto che ne è stato fatto al termine era quasi esclusivamente incentrato sul meccanismo riguardante lo stato di diritto. Perché questo significava lasciare nascosto un fatto cruciale: vale a dire, che la Commissione aveva vinto su tutta la linea nel collegare il fondo ai requisiti specifici per ogni paese previsti dal semestre europeo (ecco il documento). La Commissione ha ottenuto esattamente quello che fin dall'inizio desiderava.
Il semestre europeo
Il semestre europeo esiste, almeno sotto questo nome, dal 2011, e riunisce diverse procedure sulla base delle quali l'UE può dare raccomandazioni di riforma ai suoi membri con diversi livelli di cogenza, senza bisogno di disporre di un proprio potere legislativo. Ne fanno parte le raccomandazioni generali specifiche per ogni singolo paese rivolte ai membri dell'UE a partire dal lancio della strategia Europa 2020; la procedura per i disavanzi eccessivi basata su sanzioni per i membri dell'eurozona, nata e cresciuta nell'ambito del Patto di stabilità e crescita del 1997, a sua volta radicato nei criteri di convergenza previsti dal trattato di Maastricht del 1992; e la procedura di sorveglianza e correzione macroeconomica introdotta nel 2012, in base alla quale le sanzioni possono anche essere imposte come ultima risorsa in caso di non osservanza. In altre parole una complicata proliferazione di procedure, giustamente accorpata al ciclo annuale dei semestri - se non altro, affinché le raccomandazioni delle singole procedure non si contraddicano grottescamente tra di loro.
Il semestre europeo di per sé non è una brutta cosa. Per quale motivo la Commissione non dovrebbe confrontare fra loro le politiche dei paesi dell'UE, identificarne gli obiettivi e, se possibile, le pratiche migliori, esaminare la generalizzabilità e la trasferibilità delle pratiche identificate e formulare consigli? E perché non dovrebbe anche essere garantito che almeno dopo averle "lette, derise e prese a pugni" - i governi non siano quindi chiamati ad affrontare seriamente le raccomandazioni e a formulare una risposta alla Commissione? Anche se naturalmente le raccomandazioni che escono dal semestre non sempre piacciono (per non dire altro), l'UE non dovrebbe astenersi dal perseguire tali forme di coordinamento "soft", oltre alla comune attività di legislazione.
Ma attenzione: se, con un processo graduale le raccomandazioni si appoggiano sempre di piu' alla possibilità di applicare sanzioni, a un certo punto non saranno più raccomandazioni, ma indicazioni per il legislatore costituitosi nell'ambito del processo democratico. Anche le direttive e i regolamenti europei alla fine sono delle istruzioni. Nell'ambito del Semestre, tuttavia, stiamo parlando di aree sulle quali l'UE non approva alcuna legge che sia vincolante per tutti, anzi, per le quali all'interno dei trattati spesso l'UE non ha avuto alcun potere normativo. Questo è esattamente il tipo di processo in cui siamo attualmente impegnati. Una procedura che doveva servire a un coordinamento morbido, sempre piu' spesso invece viene dotata del morso che trasforma le raccomandazioni non vincolanti in istruzioni obbligatorie sostenute da sanzioni.
La Commissione da molto tempo si sforza di individuare delle possibilità che vadano al di là della legislazione europea - con successo (Annika Holz qui). La storia recente dell'integrazione europea non è precisamente una storia fatta di ampliamento delle competenze legislative europee, ma una storia di irrigidimento delle direttive che vanno al di là della legislazione. L'UE ha fatto un grande passo in avanti durante e dopo l'eurocrisi introducendo delle procedure di correzione macroeconomica basate su delle sanzioni. È andata ancora piu' in là nel 2014, quando l'UE ha creato la possibilità di non erogare i fondi strutturali in caso di mancato rispetto delle raccomandazioni del semestre europeo. Ora continua su questa strada con delle ampie condizionalità previste nell'ambito del fondo per la ricostruzione. Sarà quindi necessario applicare un sottoinsieme significativo di raccomandazioni per poter prelevare denaro dal fondo (vedi pagine 12, 33 e 53 qui).
La strana scelta delle richieste fatte alla Germania
La minaccia fatta alla Germania di voler trattenere il denaro dal fondo per la ricostruzione è prima di tutto un atto simbolico. La Commissione vuole dimostrare i suoi nuovi strumenti di tortura e ovviamente dice a se stessa: se deve essere fatto, allora facciamolo per bene. Per la sua dimostrazione di potere, ha scelto raccomandazioni politiche particolarmente controverse, come l'abolizione del sistema di separazione coniugale in ambito fiscale, per il quale è davvero necessario usare una lente d'ingrandimento per poter individuare una qualche relazione a questioni di natura transnazionale.
Ecco una selezione di raccomandazioni per il 2019 (cioè un riferimento agli squilibri macroeconomici dell'eurozona) chiaramente più vicina ad una serie di problemi transnazionali a cui sarebbe stato opporturno ricorrere in relazione al fondo di recupero: la crescita troppo moderata dei salari (paragrafo 2), il tasso di investimenti pubblici troppo basso soprattutto a livello comunale (paragrafi 3 e 7), la spesa per l'istruzione troppo bassa (paragrafo 8), la costruzione di case al di sotto degli obiettivi (paragrafo 13) e l'ulteriore diminuzione della copertura della contrattazione collettiva (come se la Commissione esattamente su questo punto in Europa meridionale non avesse dichiarato guerra - paragrafo 18).
La Commissione avrebbe anche potuto scegliersi delle raccomandazioni politicamente meno controverse, come ad esempio la correzione del basso livello di tasse ambientali in Germania (paragrafo 15) o ad esempio, il rafforzamento del personale docente nelle scuole (paragrafo 19). E nel contesto della pandemia, che in definitiva è stato l'impulso per il fondo di ricostruzione, un richiamo per aumentare l'attrattività delle professioni infermieristiche sarebbe stato abbastanza comprensibile (questa richiesta si trova anche nelle attuali raccomandazioni del 2020, paragrafo 19).
La provocazione della Commissione tuttavia non farà passare ai funzionari della Cancelleria e ai ministeri coinvolti notti insonni. Si può in pratica escludere che la dimostrazione di forza alla fine porti la Commissione a trattenere dei fondi nell'ambito del Recovery Fund a cui la Germania avrebbe diritto. In ogni caso, il piano tedesco di ricostruzione e resilienza, al quale la Commissione ha risposto, è un documento preliminare (si può leggere qui, alle pagine 14-15 ci sono le informazioni sulla compatibilità con le raccomandazioni del semestre). Il piano definitivo e corretto dovrà essere inviato alla Commissione entro l'aprile di quest'anno, dovrà poi essere valutato e, ci si aspetta che il Consiglio gli dia il via libera per lo sblocco dei fondi. Questo tuttavia però non dovrebbe oscurare la china scivolosa che l'integrazione europea ha preso su questo tema.
L'integrazione europea sulla strada sbagliata
Per chiarezza distinguiamo due modi di fare politica europea. Nella prima modalità, gli stati membri definiscono i campi politici nei quali vogliono agire congiuntamente sulla base di costellazioni di problemi transnazionali. Sulla scelta tra le alternative della decisione ha luogo a livello europeo una discussione comune. Tanto più queste discussioni paneuropee verranno condotte, tanto più si svilupperà una sfera pubblica europea - attualmente debole nel migliore dei casi. In questo modo, potrà gradualmente emergere uno spazio politico comune con veri partiti europei, mentre la politica europea potrà essere controllata democraticamente attraverso le elezioni.
Questa è più o meno la visione positiva della politica europea. Al momento, tuttavia, non c'è molto che suggerisca che questa possa diventare realtà. L'errata introduzione dell'euro, purtroppo, ha reso un cattivo servizio alla nascita di uno spazio politico comune, in quanto ha rafforzato le linee di conflitto che non corrono tra i partiti europei, ma tra i paesi. E questo è l'esatto contrario di uno spazio politico comune; il modo in cui i conflitti vengono risolti non può essere democratizzato (i partiti, non i paesi, possono essere eletti). Da buoni europei, tuttavia, non desideriamo forse che le possibilità di realizzare questa visione in futuro possano tornare a crescere?
Le direttive specifiche di Bruxelles, che differiscono da paese a paese, tuttavia, sono qualcosa di completamente diverso. In linea di principio non possono essere democratizzate a livello europeo, cioè non possono essere controllate per mezzo di elezioni democratiche a livello europeo, perché hanno non uno, ma 27 contenuti diversi. E a livello degli Stati membri hanno l'effetto di distruggere la democrazia.
Esse non tracciano la visione di una marcia verso una lontana Europa democratica, ma l'incubo di un approfondimento dell'Europa tecnocratica e autoritaria già esistente. Allo stesso modo, segnano l'arroganza da parte di Bruxelles di voler sapere meglio dei cittadini dei singoli paesi, cosa deve accadere nella politica degli stati membri. Il bilancio finale di questa arroganza è disastroso. Purtroppo, anche nello spazio progressista, le reazioni rimangono per lo piu' di accettazione. La tentazione di unirsi a loro è ovvia; dopo tutto, le risorse di potere che giacciono dormienti nell'Europa autoritaria sono inesauribili e allettanti. A chi non piacerebbe avere qualche briciola?
Tutto questo, ci si chiede da piu' parti, non sarebbe in qualche modo sostenibile se solo il Parlamento europeo oppure le parti sociali si mettessero di traverso? O forse il Comitato delle Regioni? Posso solo mettere in guardia dal tentativo di fare la pace con le modalità autoritarie tipiche della politica europea. L'unico modo sensato di affrontare queste aberrazioni dell'integrazione europea è quello di minimizzarle e abolirle. Per il Fondo di ricostruzione, questo significa che tutte le condizionalità che non hanno nulla a che fare con l'uso effettivo dei fondi dovranno essere fondamentalmente respinte.